지난 11월 23일 전경련과 법제처는 공동으로 ‘경제법령 선진화 방안’ 세미나가 개최하였습니다. 이날 세미나에서는 중복·모순 규제, 낡은 규제, 갈라파고스 규제(글로벌 스탠더드에 어긋나는 규제)는 자유롭고 창의적인 경제활동을 제한할 뿐만 아니라 국민에게 과도한 부담을 초래하고 글로벌 경쟁시대에 국내기업들을 역차별하기 때문에 반드시 개선할 필요가 있다는 주장이 제기되었습니다. 이날 세미나에서 발표된 한상우 법제처 법제도선진화담당관을 비롯하여 전경련 관계자의 주제발표 내용을 정리, 재구성해 특집으로 소개합니다.
① 법·제도 선진화와 향후 과제② 중복·모순 경제규제 개선방안
③ 낡은 경제규제 개선방안
④ 갈라파고스 경제규제 개선방안
우리나라 발전의 토대는 법제이다. 법령은 정책을 담는 그릇으로 법제의 핵심역할을 한다. 최근 지방자치단체 주요 정책의 대부분이 법제화되어 시행되고 있는데, 이러한 법제적 뒷받침은 곧 경제성장과 사회발전의 노하우가 된다. 분야별로 법·제도 선진화가 기반이 되지 않으면 선진 일류국가로 도약하는 것은 불가능하다.
대한민국 법제 63년, 현황과 그 중요성
대한민국이 건국된 지 63년, 우리나라 법제는 수천 년의 역사를 가지고 있는데, 근대적 의미의 법제는 약 110년 전인 갑오경장 이후이며, 대한민국이 건국된 1948년부터 법제 정비가 시작되어 헌법 제정, 성문법주의 채택 등 수많은 법령이 제정됐고, 방대한 입법체계가 구축되었다. 이렇듯 우리나라 법제는 그 외형상 국가경영의 기본틀로서 타 국가와 비교 시 손색이 없는 체계를 갖추고 있긴 하나, 아직 개선되어야 할 점이 많이 있다.
현행법령의 증가추이를 살펴보면 자치법규의 범위가 상당히 늘어나고 있는데, 2010년 말 기준으로 총 7만 6,020건이다. 이는 지방의회 출범 다음 해인 1992년 대비 44% 증가한 것으로 굉장히 높은 증가율이다. 따라서 법령의 범위를 조례규칙까지 확장해서 판단해야 할 때가 온 듯하다. 국가법령정보센터에서는 2011년 12월부터 조례·규칙이 포함된 통합 법령정보를 제공할 예정이다.
이렇게 법령의 규모가 방대해지는 가운데 우리나라가 선진 법치국가가 되기 위해서는 입법단계에서 지키기 좋은 법을 만들고 비례의 원칙에 입각해 필요한 만큼만 규제하며 입법 후에도 시대상황에 맞게 지속적으로 개선할 필요가 있다.
새로운 도약을 위한 법·제도 선진화 - 왜 선진화인가?
현재까지 외형상 법제는 잘 구축되어 왔으나 우리나라의 국가경쟁력 순위를 살펴보면, 우리나라 국가브랜드 순위는 20위권인데 법·제도는 40~50위권을 유지하고 있다. 전반적으로 법·제도가 국제적으로 선도는 못 해도 최소한 국가브랜드 순위는 따라잡아야 한다고 본다. 그래서 법·제도가 어떻게 성장을 견인할 수 있을지 고민해봤다. 올해 경제성장률은 3.8%대며, 향후 생산가능 인구가 2018년까지 정점으로 감소세를 보일 예정인데, 새로운 성장동력이 뚜렷하지 않은 상황에서 국민소득은 2만 달러 수준에서 정체되어 있는 상태다.
이렇듯 상존하는 글로벌 경제위기 속에서 이제는 성장잠재력 확충을 위해 국가경쟁력의 주요 요소인 투자, 인적자원, 생산성 향상을 지원하는 법제 정비에 노력해야 한다. 규제개혁과 경제 활성화 등을 위해 기본 틀을 재설계하고, 시스템을 개혁하는 ‘획기적인 법제개선 마무리’가 필요하다고 본다.
이를 위해 법제처에서는 국민 중심의 법체계 간결화를 위한 추진사업으로 ‘알기 쉬운 법령 만들기 사업’을 진행 중이다. 현재 하위법령 작업을 진행 중인데, 국민들의 접근도 향상을 위해 수요자 중심의 체계로 약 200개 정도의 법령이 구축되어 있다. 만들기는 힘들지만 국민이나 사업자가 쉽게 받아들일 수 있도록 ‘쉬운 체계’로 만들어 나가도록 노력 중이다.
또한 법령품질 향상을 위하여 규제일몰제의 개선 형인 ‘재검토형 일몰제’를 도입하였는데, 종전에는 존속기한이 도래한 등록규제 5,189건 중 40건만이 존속기한이 재설정되었으나, 최근에는 재정비하여 5,876건 중 1,602건을 재검토하여 기한을 설정하였다. 행정제제 합리화 측면에서는 과도하거나 중복적인 행정제제를 정비하여 경미하거나 형식적인 위반에 대한 행정형벌은 과태료로 전환하는 등의 정비를 통해 경제활동 위축과 준법의식의 약화를 방지하고자 하였다.
법제처가 공들여 하는 작업 중 하나가 ‘인허가 원칙허용 제도’이다. 현행 인허가제의 99%가 원칙금지로서 과도한 진입규제, 창업과 일자리 창출을 위한 투자에 장애요인이 된다는 문제점이 제기되었는데, 이를 반영하여 국민 중심의 원칙허용 인허가 제도로 전면 전환을 추진 중이다. 이에 따라 40건의 인허가 원칙허용 전환 시, 약 3,000건의 창업 및 1만 6,000명의 일자리가 창출될 것으로 예측된다.
최근 진행한 <규제개혁 등 제도개선 사항이 현장에서 잘 집행되는지에 대한 평가 설문조사>에서 잘 집행되지 않는다는 의견이 46%를 차지하였는데, 문제점을 개선하기 위해 현장 중심의 입법시스템 개편의 필요성이 제기됐다. 입법시스템 개편은 ‘좋은 법’을 만들기 위한 점검 시스템 구축과, 현장·전문가 의견 반영을 위한 입법절차의 민주성과 효율성 제고가 핵심이다. 이를 위해 현장·전문가 의견 필요분야에 ‘국민법제관 제도’를 도입하여 분야별·계층별 29개 분야에 700여 명의 국민법제관을 위촉하여 운영 중이며, 온라인 ‘국민참여입법센터’를 구축하여 자유 댓글·토론과 의견 제출을 유도하는 쌍방향 소통의 장을 제공하려 한다. 더불어 제도개선의 신속한 시행을 위해 하위법령에 대한 특별정비를 실시하였는데, 대표 사례가 바로 운전면허 간소화 방안이다. 올 초 486건에 대해서 하위법령 특별정비를 통해 3개월 안에 모두 정비하여 시스템화하였다. 이것을 진행하다 보니 역시 제도상 법제화 시스템, 수요자 중심의 접근이 제도상 부족하다는 점을 느꼈다. 지속적인 모니터링이나 점검이 부족하고, 실제로 집행에 있어서는 일선 공무원들의 전문성과 접근성이 부족하며 현장 확인, 홍보, 의견 수렴이 많이 부족하다는 것을 느꼈고, 확정된 제도개선 과제의 현장 착근과 정책의 신속한 법제화 마무리가 중요하다는 점이 다시 한 번 제기됐다.
지난해 가을쯤 대통령 업무보고 시 정부입법자문위원회 위원들로부터 기업인들이 조례와 상위법령 충돌로 불편을 겪고 그 피해는 전부 시장과 기업으로 전가된다는 의견을 들었다. 하위법령특별정비에 대해서도 민간자문위원이 자치법규도 하위법령에 포함해서 기업 및 경제 활동에 많은 애로가 있는 부분을 개선해 달라는 의견도 있었다. 전경련에서 실시한 관련 설문조사에서 자치법규의 품질이 ‘보통 이하’라고 응답한 비율이 94%나 되었다. 그러면서도 영향력은 73%로 굉장히 크다고 나왔다. 과도하게 지방의회의 권한을 강화한다든지 지방자치법령상 집행기관과 의결기관 간의 권한 배분과 분리 원칙이 맞지 않는 것이 굉장히 많아서 자치단체의 저항이 많아지는 것 같다.
각종 법률에서 조례 감면, 사용료 인하 산정기준, 부담금의 지역적·합리적 산정기준, 지역상황에 따라서 인허가 시설기준을 다르게 하는 부분이 있다. 행정절차도 조례로 완화할 수 있는 부분이 있다. 이런 것들을 지역상황에 맞게 조례로 잘 만들지 않아서 실제로 작동이 원활하게 되지 않는 제도가 있을 것이다. 법제처도 그 동안 상담, 교육, 의견제시, 해석 등 전문성 향상을 위한 지원을 지속적으로 강화하여 MOU도 체결하고 있으며, 자치단체 담당자들과 간담회도 실시하고 있다. 최근 지방자치단체 4대 협의회의에서는 자치법규에 대한 지원이 더욱 필요한데, 자치단체가 자율적으로 하는 것을 지원하는 쪽으로 중앙부처가 관심을 많이 가져달라는 의견이 있었다.
법·제도 선진화의 향후 과제
향후 과제는 결국 인식확산이다. 중점 추진사항을 몇 가지 짚어보면, 국민 중심의 법체계 간결화는 계속 진행하고 품질향상을 위해 인허가 원칙허용도 계속 추진할 예정이다. 국민과의 소통을 위해서 국민 참여입법센터의 운영을 내실화할 것인데, 앞으로 다양한 의견을 수렴할 것이다. 국가경쟁력강화위원회에서도 법제 선진화 정착을 위해서 원칙의 인허가제, 규제일몰제를 강화하여 운영할 계획이다.
법을 잘 만드는 것도 중요하지만 실제로 생활규정에서 법질서를 확립하고 자치법규선진화 지원에 중점을 두어 제도개선기관들이 생길 것이다. 제도개선의 국민체감도 향상을 위해서는 발굴·정비 단계에서 현장의 의견을 반영하고 실제로 이행·집행 단계에서 신속하게 법제화하며, 점검단을 두어 사후 점검평가를 하고, 전파확산 등에 신경을 써야 한다.
자치법규에 대해서는 원칙적으로 자유권이 확대되기 위해 헌법이 개선되어야 하겠지만, 우선적으로 자치단체가 할 수 있는 전문능력을 토대로 진행해야 할 것이다. 지원방향은 다음과 같다. 중앙정부는 상시적인 지원시스템을 마련하여 각 부처는 소관 자치법규 지원을 위한 관리와 모니터링 강화 등 체계를 구축하고, 행정안전부는 자치법규 총괄제도 보완·지원 기능을 강화하며, 법제처는 자치법규의 입안과 해석·상담·교육 등 전문성 강화를 위한 노력을 꾸준히 할 계획이다.
법제 개선을 통해서 경제성장을 향해 가는 과정 중의 여러 거래비용을 감소시키고, 투자 및 자원 효율성을 증가시켜 사회적 자본을 확충함으로써 경제성장으로 연결하는 고리를 분야별로 마련해야 할 것이다. 이를 위해 제도개선 총괄기관들이 법령, 행정 규칙, 자치법규를 통해 현장 의견을 듣고 문제가 무엇인지 제도 전체를 보거나 국민참여입법센터, 현장방문 등을 통해서 개선과제를 확충하고 보고하는 일을 하고 있다.
또 하나는 글로벌 선진법제를 위해서 법령 교류를 확대하는 것인데, 법제처는 세계법제정보센터를 운영함으로써 세계 최고수준의 법령정보 시스템을 구축하고, 아시아 법제정보 포럼을 개최하여 우리와 유사한 국가에는 어떤 제도가 있는지 발굴하고자 한다.
마지막으로 법·제도 선진화 방안은 국회, 법조인, 민간기관 단체, 분야별 전문가 간에 인식과 공감대가 확산돼야 실효성이 있을 것이다. 파급효과에 대한 꾸준한 기관·단체들의 지원과 지지가 있어야 할 것이고, 스스로가 주체가 되어 나아가야 한다. 즉, 단기적, 중장기적으로 법률체계를 리모델링할 수 있는 부분을 잘 구분하여 현실성 있게 이해관계 단체 등과의 대립도 해결할 수 있는 방향으로 나가야 할 것이다.
* 출처 : 월간전경련
